规范税务行政应诉工作 深化依法治税实践

发布日期:2018-01-12 浏览次数: 字体:[ ]

国家税务总局制定的《税务行政应诉工作规程》自2018年1月1日起实施。工作规程是税务系统落实国务院相关文件精神、进一步深化“放管服”改革的具体举措。它注重结合税务机关的实际情况和系统特点,全面细化应诉各环节工作,逐一明确具体要求。工作规程的出台必将有效促进税务机关坚持法治思维,推动依法行政,提升税收治理能力。
  党的十八大,十八届三中、四中全会和十九大就全面推进依法治国提出了一系列要求,明确指出要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院裁判的制度,提高全民尤其是领导干部法治思维和依法办事的能力。2016年6月,国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》(以下简称意见),从十个方面对加强和改进行政应诉工作提出了明确要求。意见还要求各地区、各部门结合实际,制定加强和改进行政应诉工作的实施办法。
  为贯彻落实上述要求,国家税务总局于2017年9月23日制定发布了《国家税务总局关于进一步加强和改进税务行政应诉工作的实施意见》,指导全国税务机关做好税务行政应诉工作。为进一步规范税务系统行政应诉工作,国家税务总局又制定出台了《税务行政应诉工作规程》(以下简称工作规程),自2018年1月1日起实施。
  工作规程是税务系统深入贯彻党的十八大,十八届三中、四中全会及十九大精神的重要成果,也是税务系统认真落实国务院相关文件精神、进一步深化“放管服”改革的具体举措。工作规程在落实国务院相关文件要求的基础上,注重结合税务机关的实际情况和系统特点,就应诉各环节工作进行全面细化,逐一明确具体要求,充分体现了勇于担当的使命感、自我加压的责任感和顺应法治建设发展的时代感。工作规程的出台必将有效促进税务机关坚持法治思维,推动依法行政,最终提升税收治理能力。
  全面规范应诉行为 认真细化工作流程
  工作规程分总则、机构与职能、应诉准备、出庭应诉、上诉与申诉、履行与执行、附则,共7章62条,并制作了9种常用的行政诉讼文书格式。
  健全应诉机构。工作规程专章规范了税务行政应诉工作的机构和职能。一方面明确县级以上税务局应当成立常设领导小组作为税务行政应诉工作的领导机构,全面负责行政应诉工作。同时考虑到各地实际情况,规定领导小组可以和行政复议委员会合署办公,以充分利用行政复议委员会现有机构设置和专家资源;另一方面规定,在领导小组之下就每起税务行政应诉案件设立临时工作小组负责具体工作。工作小组由税务机关法制工作机构负责牵头组建,成员主要包括被诉行政行为的承办机构和法制工作机构。
  实施全流程管理。工作规程将应诉工作按照工作内容划分为应诉准备、出庭应诉、上诉与申诉、履行与执行和其他辅助工作五个部分,完整覆盖了从税务机关收到人民法院应诉通知书开始到案件最终结案的全过程。此外,工作规程注重可操作性,充分考虑税务行政诉讼中可能发生的各种情形,如起诉状审查、管辖权异议、庭前准备会议、申请审判人员回避等。工作规程还就答辩举证、法庭辩论等重点环节明确了应诉标准,作出了规范指引。
  设立公职律师、法律顾问参与诉讼制度。党的十八届四中全会提出,积极推行法律顾问制度,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用;各级党政机关普遍设立公职律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。工作规程落实了中央精神,明确规定“公职律师、法律顾问根据需要参与相关应诉工作”。 这对于税务机关在行政应诉工作中广泛听取各方意见,唤醒税务系统内部沉睡的“法治资源”,缓解案多人少的矛盾具有重要的意义。
  保障压力传递顺畅 推动负责人出庭应诉
  构建税务行政诉讼协同应对机制。行政诉讼作为一种外部监督,对于规范行政执法具有重要作用。行政应诉工作是一个系统工程,与政策反馈、执法监督等多方面的工作存在紧密联系,最终反映和检验的是税务机关整体工作质效。工作规程构建了税务行政诉讼协同应对机制,划分了税务机关内部法制工作部门和执法部门的职责。其中,法制工作部门负责组织、协调和指导应诉工作,发挥“穿针引线”的作用;执法部门则负责在一定时限内提交作出行政行为全过程的书面意见和证据依据,并参与出庭应诉,逐渐从“幕后”走向“台前”。
  “出庭应诉是最好的法治教育”,税务行政诉讼协同应对机制为各级税务机关进一步建立职责明晰、集成高效、运转顺畅的行政应诉工作机制打下了良好基础,能够促使执法部门直接接受外部监督和法治教育,将行政诉讼的监督力度前移到执法一线,通过“打通最后一公里”,保证行政诉讼规范行政执法的监督作用充分发挥。
  落实负责人出庭应诉制度。被诉行政机关负责人出庭应诉被新行政诉讼法明确为法律义务,同时是促进争议双方“面对面”交流的重要举措。目前,行政机关负责人出庭应诉正在常态化。工作规程将负责人出庭应诉工作作为税务行政应诉工作的核心内容和依法治税的关键抓手。明确税务机关主要负责人是行政应诉工作的第一责任人,应当积极出庭应诉。工作规程还根据不同情形作出分级分类要求:涉及重大事项的案件及人民法院书面建议负责人出庭的案件,税务机关负责人应当出庭应诉;对于因纳税发生的案件,地市级税务机关负责人应当出庭应诉;县级税务机关和县级以下税务机构负责人对所有案件均应当出庭应诉。

税务机关负责人出庭应诉,及时对案情复杂、专业性强的税务诉讼案件予以解释说明,阐明案件事实以及作出行政行为的理由和法律依据,不仅有利于从源头化解纠纷,增进社会公众对税务执法行为的理解认同,还有利于发挥庭审的普法教育功能,提高“关键少数”的法治思维和依法办事能力,全面落实领导干部尊法学法懂法守法用法制度。
  总结实践经验 回应现实需求
  自新行政诉讼法实施和人民法院实行立案登记制以来,税务行政诉讼案件呈现出数量增长快、办理难度大等显著特点,对税务系统的行政应诉能力提出了新的更高要求。国家税务总局和各地税务机关进行了积极探索并形成了一系列实践成果,主要包括:
  采取调解和解手段解决争议,实现法律效果和社会效果的统一。2013年~2016年,全国税务机关通过调解、和解、当事人撤回起诉等方式结案的比率达16.7%,充分体现了以效果为导向,积极化解行政争议的治理目标。
  加强与司法机关合法正当的沟通与协调。定期与人民法院沟通反馈行政诉讼情况和税收执法动态,主动听取人民法院加强行政应诉工作和规范行政行为的意见建议,探索推进涉税审判专业化。部分税务机关结合个案反映出来的普遍问题,组织专门力量分析研究后,就统一法律适用标准向人民法院报送建议。山东省、青岛市、福建省、浙江省等地的税务机关纷纷与当地人民法院签订协议,建立行政审判与行政执法良性互动机制,在案例指导、信息共享和协助执行方面深化合作。
  重视发挥典型案例和旁听制度对税收执法的指引作用。北京市、上海市税务机关定期整理汇编税务行政案件并予以分析,将典型案例与培训、宣传结合起来,以案说法。云南省、湖南省、湖北省和重庆市税务机关通过旁听法院审判,大大增强了税收执法人员的规范化执法意识。
  这些经验做法均已取得良好效果,亟须在全国税务系统进行经验推广和统一规范。工作规程积极回应现实需求,就上述经验做法进行了认真总结和提炼。在多元化化解税务行政争议方面,工作规程明确规定税务机关应当积极配合人民法院开展调解工作,并规定了配合开展调解工作的程序。同时,工作规程规定了主动纠错程序,即税务机关在应诉过程中发现被诉行政行为确有错误的,可以改变该行政行为。
  在加强行政应诉能力建设方面,工作规程规定各级税务机关应当开展集中培训,积极创造条件,利用旁听庭审、模拟法庭和案例研讨等多种形式,激发税务机关工作人员学习热情,提升依法行政水平和行政应诉能力。
  在行政诉讼结果反馈和应用方面,工作规程强调对于败诉的案件,税务机关应当形成分析报告,对败诉的原因进行总结分析,提出后续整改措施并报送上级税务机关;要认真研究人民法院提出的司法建议或人民检察院提出的检察建议,并按照要求作出书面回复,确有问题的要加以整改。

信息来源:中国税务报
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